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高传捷:慈善信托机遇与挑战并存

2016-10-08 14:23:56 法人 

  《慈善法》刚开始施行之际,指望有很多的慈善信托活动出现不太现实。在高传捷看来,会有一个制度的探索期。在这个探索期中,慈善信托发展进程会偏慢,随着制度日趋完善、社会上方方面面的人士对慈善信托更加了解、更加愿意接受信托方式,慈善信托的发展才会得到加速

  文 《法人》见习记者 肖岳

  慈善信托作为新兴事物,与其相关的很多实务,需要信托公司和慈善组织在实践中摸索和认知。慈善信托迎来《慈善法》在审批制度、审批流程、税收优惠等事项上的红利时,仍有一些挑战是作为慈善信托受托人的慈善组织和信托公司必须面对和解决的。

  在《慈善法》实施之际,针对慈善信托相关问题,《法人》记者专访了北京师范大学中国公益研究院特约研究员高传捷教授。

  信托与慈善事业的不解之缘

  “信托制度的起家就是因为公益慈善。信托制度诞生于英国,如今在世界范围内得到快速发展。1601年的《慈善用益法》是慈善信托的起点,至今已有415年历史。415年中,信托制度一直是英国慈善事业的主体制度。”高传捷表示。

  据高传捷介绍,慈善信托制度是在英美法系背景下诞生、成熟起来的。最早的成文法并不具体,很粗糙和简单,但是由于有判例制度和衡平法,所以信托制度得以逐渐完善起来。总体来说,信托制度经过了实践的考验,是实践所检验出来的,并在实践中不断完善。

  “公益信托或者说慈善信托的出现并非偶然。”高传捷指出,慈善信托是信托制度起家最早的活动,这种活动由公益事业开始,以后逐渐扩大到民事和商事领域。

  随着信托制度用于公益慈善事业被各个国家所了解,用信托的方式开展公益慈善逐渐获得更多国家的认可,也使得这种实践从英国走向了世界,因此信托制度对于公益慈善事业的发展具有特殊的促进作用。

  “在这415年中,信托制度得到了长期的实践检验,包括信托理念和具体实施模式。随着时间飞逝,信托制度到了当代,仍然符合现代公益慈善事业活动的要求。”高传捷对《法人》记者解释道,从经济学角度观察现代公益慈善事业,它是社会财富从所有人向社会慈善领域单向、无偿的、不可撤销、不可取回的资源转移。这种社会资源财富单向转移的活动中有两种模式:一种是财富所有人自我管理和自我转移,另一种则是委托他人管理。

  “委托他人代理促使慈善组织出现,从而形成委托人、受托人和受益人的三方结构。”高传捷说,慈善组织的出现有其必然原因,主要缘于其在慈善事业中发挥了很重要的三点作用:一是其在从事社会财富转移活动时,能够做出正确的决策,得到财富所有人、财富接受人和社会公序良俗的认可。二是其使得社会财富向公益事业进行转移的过程中效率更高。三是在财富转移过程中易于实现社会的监督、财富所有人的监督。

  高传捷认为,就现代公益慈善的三方结构特点而言,信托制度完全适合现代公益慈善事业的要求。信托制度的所有权与利益权相分离、信托财产的独立性、有限责任、信托管理的连续性等等特性,都有利于人们选择通过信托来做慈善公益。从目前来看,以信托制度或者以信托原理开展的慈善活动,总体上都是成功的。

  “把信托制度引进中国的慈善事业当中,是一个非常重要的事件。”高传捷告诉《法人》记者,信托制度引进中国,从最早的2001年《信托法》中明确规定了公益信托制度,再到《慈善法》中专章规定了慈善信托,实现慈善信托制度的落地,是国家发展公益慈善事业一项非常重要的制度决策。

  慈善信托终成行

  从国内公益信托的发展历程来看,2001年《中华人民共和国信托法》对建立公益信托起到了基础性作用。《信托法》第六章全章为公益信托,并对于公益信托应当遵守的规则进行了规定,但遗憾的是在此后实践中由于种种原因,公益信托没有得到实行。

  “公益信托没有做起来主要原因有两点:其一是配套的管理制度没有跟上,第二是税收的优惠政策没有跟上。”高传捷向《法人》记者表示。

  在配套制度上,由于公益信托所具有的特点是有公权力的介入。“在我国信托法规范的公益信托、民事信托、营业信托这三信托活动中都有公权力不同程度的介入,但对公益信托,公权力介入更加直接、具体,以至于公益信托的设立都要经过管理机关批准。”

  我国《信托法》规定,“公益信托的设立和确定其受托人,应当经有关公益事业的管理机构批准”,这就意味着国家管理机关不批准,公益信托是不能设立的。不同领域的公益事业由不同的行政主管部门管理,因而不同的公益信托目的需要有不同的公益事业管理机构审批,可以想见,这会给有意愿参与公益信托的群体带来困惑。

  高传捷介绍说,当初在研究《信托法》时,将公益目的分为7大类,每一类有不同的管理机构,涉及民政、教育、文化、科技、农业、环保等13个公益事业管理机构,公益信托的管理职责分散在13个部门中,它们分别履行与其职责相关的公益信托管理职责。比如,救济类的公益信托属于民政部门管理,教育类的属于教育部门,与科技有关则由科委、科技部履行批准事项等等。

  “分散的管理体制设计带来了诸多问题。”高传捷指出,在《信托法》下,如果委托人设立的公益信托项目涉及多个公益领域时,如既涉及扶贫也涉及环保、科技领域时,就会牵扯到究竟如何完成审批,如何安排日常管理等问题。当时,曾经有计划由银监会牵头,与这些管理机关共同制定一个管理制度,但因种种原因,终未成行。

  “而在税收优惠政策上方面,虽然《信托法》第六十一条规定,国家鼓励发展公益信托,但具体落实的情况不尽人意。”高传捷向《法人》记者介绍道。

  公益信托能取得税收优惠政策的前提是公益信托合法成立。如果管理制度没有,公益信托合法成立尚且谈不上,更遑论税收照顾与否了。公益信托的发展暂时搁浅了。

  2008年,公益信托有所发展,这是由于银监会发布的93号文(即《中国银监会办公厅关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》(银监办发〔2008〕93号))中,银监会鼓励信托公司开展以救济贫困、救助灾民等为目的的公益信托活动支持灾区重建,所以从2008年以后陆陆续续出现了少量的公益信托,有关的民政、教育、公安、扶贫等部门给予了积极支持。

  在高传捷看来,直到《慈善法》的出台,公益信托才通过慈善信托的形式得以实现:“慈善法出台后,慈善信托由原来分散管理的体制转变为集中管理,民政部门是慈善事业的主管机关,慈善信托自然由其管理。至此,多种公益目的由多个管理机关分散管理的体制得以改变,而这一改变非常重要!因为在实行了集中统一的管理体制之后,履行职责、设立备案、审批事务、监督检查、违法违规的处罚职责自然得到了明确。”

  另外,《慈善法》中也明确了关于慈善信托享受税收优惠的内容。慈善法规定:“设立慈善信托、确定受托人和监察人,应当采取书面形式。受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内,将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案,未按照前款规定将相关文件报民政部门备案的,不享受税收优惠。”

  “这一规定虽然是从消极的角度规定了,慈善信托不备案不享受税收优惠,但从立法常识讲,不应当推理出来:慈善信托备案也不享受税收优惠!正常的理解应该是,慈善信托备案后可以享受税收优惠。”高传捷表示。

  慈善信托不可冒进

  “从《信托法》到《慈善法》,15年过去了。”高传捷说道,今天的《慈善法》对于慈善信托发展帮助颇多。比如,慈善信托的设立放松了管制,只要采取事后备案制即可;给予了委托人更多的权利,委托人可以自主变更受托人,而变更后再到民政部备案即可,等等。这些比以前的规定都有很大的变化。

  高传捷指出,《慈善法》的公布除了确定慈善信托由民政部门出管以外,也基本解决了慈善信托运行的法律要件。《慈善法》第三条对于慈善活动的具体项目进行了交代,在第五十条指出:关于慈善信托“本章未规定的,适用本法其他有关规定;本法未规定的,适用《中华人民共和国信托法》的有关规定。”

  这样的法律安排,明确了《慈善法》和《信托法》两部法律、慈善信托和公益信托两个概念、两部法律规范的两种管理体制之间的基本关系,使得《慈善法》和《信托法》两部法律成为了慈善信托开展活动的法律依据。

  随着《慈善法》的施行,将会有更多的信托公司涉足慈善信托。目前,已经陆续有一批信托公司勇于做“第一个吃螃蟹的人”,积极开展慈善信托活动,这似乎预示着慈善信托将迎来井喷式发展。

  但在高传捷看来,《慈善法》刚开始施行,指望有过多慈善信托活动出现并不现实。他向《法人》记者解释道:“慈善信托刚刚起步,各项具体规则不健全,有些事情在操作上面没有先例,不好参考着来做。中国是大陆法系国家,讲求遵循成文法,慈善信托又特别重视依法合规,不能像英美法系那样依靠判例,所以在当前阶段,制度健全问题是制约慈善信托活动出现的因素。”

  在高传捷看来,在探索起步期,慈善信托发展会偏慢,但随着制度的日趋完善、社会上各方面人士对慈善信托概念更加了解、更加愿意通过信托制度开展慈善活动,发展速度才会得到加速。高传捷也表示,当然,大家都希望这段探索期能够短一些更好。

  在高传捷看来,中国慈善信托在起步阶段将面临三大挑战:第一,如何在中国尽快地建立起一支值得公众长期信赖的受托人队伍;第二,如何建立科学、有效的管理架构;第三,如何形成完备有力度的社会支持措施。

  高传捷进一步解释道,不同于营业信托,慈善信托可能要长期存在,或者永久存续,因此,受托人长期可信度尤为重要。另外,由于慈善领域非常广泛,需要更多具有专业特长的慈善信托受托人活跃于不同的领域,拥有一支有能力、长期可信赖的受托人队伍对中国慈善信托事业来说,这是一个重大挑战。

  英国慈善信托发展初期,人们曾经希望慈善信托的健康运行可以通过信托当事人的制衡和自律,检察官和大法官担任事后救济得以维系。实践证明,这条路走不通。经过长期实践,逐步建立了科学有效的制度框架和公权力参与运行管理的基本模式,这一基本经验对后世慈善信托影响非常深远。

  从社会支持角度来看,有力的支持措施不仅是税收优惠政策,还涉及财产转让、登记管理制度,等等,公众、媒体对慈善信托的宣传与监督也是社会各方面对慈善信托事业支持的重要组成部分。

  “对慈善信托的发展前景我非常看好。毋庸置疑,信托制度在设立信托目的、管理财产方法、运用财产方法等方面具有特色,但这只是工具性的制度原因,根本的原因是,随着国家的繁荣强盛,我国人民精神文明水平会越来越提高,人民群众从事慈善活动、促进社会进步的意愿一定会越来越发扬光大,在这样的社会背景下慈善信托一定会发展得越来越好!”高传捷最后总结道。

(责任编辑:宋埃米 HT004)
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